I. La democracia mexicana.
Al finalizar la revolución, se estableció en México todo un sistema político basado en leyes que mantenían los principios emanados de ese importante movimiento social. La norma suprema de la Nación, garante de los derechos y mandataria de las obligaciones de los ciudadanos fue la Constitución Política aprobada en 1917.
El sistema político mexicano, como el de algunas otras naciones democráticas, es presidencialista, bicameral y federal. La constitución estableció la división de poderes en ejecutivo, legislativo y judicial, siguiendo la teoría política clásica de Montesquieu, como una forma de control[1]; no obstante, en la práctica, el gobierno emanado de la revolución consolidó y mantuvo a la institución presidencial como el poder dominante, rector de la vida política de la nación.
El sistema de partidos se caracterizó por el dominio de uno de ellos y que, precisamente era el mismo del que provenían tanto el presidente de la república, como la mayoría de los integrantes del poder legislativo.
Con el paso del tiempo aumentó la convicción popular de que el poder ejecutivo requería de un contrapeso que permitiera el balance político ya que, con un presidencialismo fuerte y un partido político dominante pero subordinado al ejecutivo federal, el sistema político mexicano cada vez se acercaba más al autoritarismo y se alejaba de la democracia.
El concepto de democracia es fácilmente entendido como el gobierno del pueblo (demos = pueblo y kratos = gobierno). El problema surge cuando se pretende definir el significado de demos. Se puede hablar del “pueblo” pensando sólo en términos cuantitativos (conjunto de personas que habitan un cierto territorio ciudad, provincia, país), omitiendo el hecho de que él es el sujeto de la política, cualidad que lo convierte en el origen de todo poder.[2]A esto se le llama soberanía. De acuerdo a esta segunda acepción, no sólo es el número de personas que participan en la vida pública de una nación lo que hace a ésta que adquiera el calificativo de democrática; sino el que la comunidad esté consciente de que cuenta con el poder de decidir cómo quiere ser gobernada y tiene la voluntad de ejercerlo.[3] La autoridad y el poder que deriva de ella, no pueden provenir del exterior, están dentro del pueblo. Lo anterior es una realidad, independientemente de que el pueblo tenga o no la capacidad de ejercer correctamente su soberanía. El punto clave de la democracia es la conciencia que el pueblo tenga acerca de su propia fortaleza, siempre que dicha conciencia esté acompañada de la acción.[4] La democracia, en este sentido, es un esfuerzo de la sociedad de ir aprendiendo a gobernarse de la mejor manera, corrigiendo las fallas encontradas en el proceso de aprendizaje. La democracia se construye, así ha ocurrido en México, mediante el establecimiento de leyes, instituciones y todos aquellos elementos que participan en la arena política del país y que no pueden permanecer estáticos, sino que tendrán que ser corregidos o reformados cuando se considere necesario.
La democracia en México ha pasado por los cambios políticos derivados de las reformas electorales.[5]
II. Reformas en México en materia electoral (1977 a 1996).
Una reforma es una modificación; “aquello que se propone, proyecta o ejecuta como innovación o mejora en algo”[6]. En el caso de las reformas electorales de nuestro país, lo que se ha modificado es: 1) la normatividad electoral; 2) las instituciones electorales y; 3) los sistemas que integran los órganos representativos[7].
Ante la experiencia de vivir bajo las políticas de un nuevo régimen que cada vez se alejaba más de las necesidades del pueblo y se empeñaba en fortalecer la figura presidencial, se realizaron reformas a la Constitución, con la importante característica de que se lograron “en forma continua y paulatina y no como una ruptura abrupta”.[8]
Desde una perspectiva histórica, el proceso de construcción de la democracia en México ha sido la consolidación del cambio político mediante la legislación electoral. El pueblo ha estado aprendiendo a utilizar su soberanía.
De 1977 a 2007 se han realizado 7 reformas constitucionales en materia electoral, mismas que se dieron en los siguientes años: 1977, 1986, 1989-1990, 1993, 1994, 1996 y 2007-2008. Todas ellas contribuyeron tanto a reforzar situaciones ya contempladas como a introducir algunas nuevas.
Antes de 1977 el régimen político giraba alrededor de la figura presidencial y la presencia de la oposición era sólo figurativa. Basta recordar que la Secretaría de Gobernación era la encargada de autorizar el registro de los partidos políticos. Los reclamos de la oposición al régimen no encontraban los causes legales adecuados para hacerse escuchar y mucho menos influir en posibles cambios de acciones o políticas gubernamentales. El sistema político se había agotado.[9]
Con la reforma de 1977, se implementó el sistema de diputados de representación proporcional, con el propósito de que existiera mayor participación de los partidos políticos minoritarios; se permitió que las asociaciones políticas obtuvieran un registro condicionado, con la posibilidad de convertirse en partidos políticos; se permitió que los partidos tuvieran acceso al financiamiento público, así como a los espacio del Estado en los medios de comunicación.
Los resultados obtenidos con esas reformas fueron evidentes ya que en los siguientes ocho años aparecieron seis partidos como nuevos actores políticos.
Ante los resultados positivos de la reforma de 1977, se consideró necesario continuar con la apertura de la representación política para que los partidos de oposición expresaran sus posiciones, propuestas y reclamos, utilizando la vía institucional.
Con la reforma de 1986, se duplicó el número de diputados de representación proporcional (de 100 a 200); se permitió que el partido que hubiera obtenido más de 60% de los votos en la elección de diputados, participaran en la distribución de los diputados por representación proporcional, lo que estaba prohibido hasta ese momento y se estableció el principio de gobernabilidad.
Cabe resaltar otras dos acciones muy importantes, resultados de esa reforma: la creación del Tribunal de lo Contencioso Electoral como órgano jurisdiccional y la modificación de la Comisión Federal Electoral, pasando de igualitaria a proporcional a su votación.
En 1989, el Partido Acción Nacional ganó las elecciones para la gubernatura del Estado de Baja California, con lo que quedó demostrado que las reformas previas estaban dando resultado en cuanto a permitir una mayor participación de los partidos de oposición en el gobierno de la nación.
La reforma de 1989-1990 se caracterizó por tratar de darle a la ciudadanía la certeza de que su voto sería respetado; es decir, de transparentar el proceso electoral. Los puntos más importantes fueron: la creación del Instituto Federal Electoral (IFE) como un organismo ciudadano, quitándole al gobierno su intervención en la organización de los procesos electorales, así como el Tribunal Federal Electoral (TRIFE), con la función de vigilar al IFE en el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales aplicables a dicha Institución.
Con el propósito de consolidar los avances del proceso democrático iniciado años atrás, y continuar con la tarea de garantizar la legalidad de las elecciones y la transparencia en las acciones de las instituciones electorales, la reforma de 1993 trajo las siguientes modificaciones: se aprobó, por primera ocasión, la normatividad para fiscalizar los recursos financieros de los partidos políticos, otorgando al IFE la facultad de ejercer dicha función; también se concedió al TRIFE la atribución de calificar las elecciones de diputados y senadores. Además, se introdujo la figura de observador electoral; y se incrementó el número de senadores de dos a cuatro por entidad federativa, haciendo un total de 128.
Durante los primeros meses de 1994 se presentaron situaciones muy delicadas en el país que, indudablemente, alteraron el escenario político, como fueron los casos de la aparición del Ejército Zapatista de Liberación Nacional que declara la guerra al Gobierno de México; así como el asesinato del candidato del Partido Revolucionario Institucional a la presidencia de la república. Estos hechos generaron una convulsión entre la población. Era necesario continuar el proceso de transparentar las elecciones federales que se realizaron ese año y generar certidumbre ante los ciudadanos.
Mediante la reforma de 1994, se estableció la ciudadanización de la autoridad electoral en todos sus niveles, desde las mesas directivas de casilla hasta la conformación del Consejo General del IFE; se utilizaron urnas transparentes en las elecciones y se permitió la participación de observadores electorales, ya fueran éstos personas físicas u organizaciones y su función se extendió más allá del día de la jornada electoral, hasta las etapas de impugnación y calificación de los comicios; por último, se permitió la participación de observadores electorales extranjeros y se suprimió el derecho al voto de los partidos políticos en el IFE.
La crisis financiera había golpeado fuertemente al país; miles de familias se vieron afectadas en su patrimonio. A la crisis política de 1994, siguió la económica. El país no podría soportar que las elecciones federales del nuevo siglo se celebraran bajo la sombra del fraude y la ilegalidad. Era necesario someter a los órganos electorales a una estricta revisión y eso se hizo en la reforma de 1996. Algunas de las acciones tomadas fueron las siguientes: se revisó la estructura y funciones de los órganos electorales; se renovaron las condiciones de competencia; se fijaron nuevas reglas para integrar el poder Legislativo y se reformó el régimen político del Distrito Federal.
III. La reforma electoral constitucional y legal 2007-2008.
En el 2006, la elección presidencial, “puso a prueba el marco electoral vigente” y trajo como secuela una “aguda confrontación entre las principales fuerzas políticas del país.”[10] Tanto los partidos políticos como los diputados y senadores de la república, se dieron de inmediato a la tarea de tratar de tomar medidas correctivas, a fin de que las futuras contiendas electorales fueran confiables y que dependieran menos de los medios de comunicación. Esa intención da impulso a la reforma electoral que se concreta con los cambios realizados a la Constitución Política del país, aprobados por las dos cámaras del poder legislativo, así como por 30 de 31 legislaturas y que entró en vigor el 14 de noviembre de 2007. El 15 de enero de 2008 se modifica el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE), con lo que se completa lo que ha sido hasta el día de hoy, la última reforma electoral federal.
Los artículos de la Constitución reformados fueron el 41 y el 134 y los temas que se trataron se pueden agrupar en cinco, siguiendo la metodología del análisis publicado por el Centro de Desarrollo para la Democracia del IFE:[11]
Partidos Políticos y Agrupaciones Políticas Nacionales:
En esta reforma las Agrupaciones Políticas Nacionales (APN) podrán realizar acuerdos de participación con coaliciones además de con partidos políticos para procesos electorales federales y ya no recibirán financiamiento público. En relación a los partidos políticos nacionales, indica que sólo los ciudadanos podrán formarlos. Un punto importante a resaltar es que prohíbe la intervención de organizaciones gremiales o “con objeto social diferente” en la creación de partidos políticos y así como cualquier forma de afiliación corporativa a ellos. También establece un compromiso mucho mayor con la transparencia al permitir que cualquier persona tenga el derecho a acceder a la información de los partidos políticos a través del IFE, mediante la presentación de solicitudes específicas, además de determinar qué información será considerada como pública, así como los procedimientos y plazos para solicitarla. También les permite formar coaliciones para las elecciones de Presidente de la República, así como de senadores y diputados únicamente por el principio de mayoría relativa. Finalmente establece que el IFE dispondrá de lo necesario para que los recursos y bienes remanentes de los partidos que pierdan su registro sean adjudicados a la Federación.
Acceso a Radio y Televisión.
Este apartado es uno de los que más polémica ha generado entre los partidos políticos y diversos elementos de la sociedad, pues establece una nueva relación entre los políticos y los medios de comunicación. En principio establece que el acceso a la radio y televisión estará restringido a las prerrogativas otorgadas a los partidos. Dichos institutos políticos, sus precandidatos y candidatos en ningún momento podrán contratar o adquirir, por sí o por terceras personas, tiempos en cualquier modalidad en radio y T.V. Tampoco podrán contratar tiempos los dirigentes o afiliados a un partido, o personas (físicas o morales) para su promoción personal con fines electorales o para influir en las preferencias electorales de los ciudadanos. Claramente establece que el IFE será la única autoridad con facultad para administrar el tiempo del Estado en radio y T.V., además del destinado a prerrogativas de los partidos políticos. Adicionalmente, crea un nuevo organismo: el Comité de Radio y Televisión del IFE, que será el responsable de conocer y aprobar las pautas de transmisión correspondientes a programas y mensajes de los partidos políticos, formuladas por la DEPyPP, y todos los asuntos concernientes en la materia a los partidos políticos.
Financiamiento y Fiscalización.
Esta reforma modifica la fórmula para determinar el financiamiento público anual de los partidos, especificando que quienes hayan obtenido su registro en fecha posterior a la última elección tendrán derecho a recibir el 2% del monto total de financiamiento. También establece una nueva forma de distribución del subsidio público para actividades tendientes a la obtención del voto. Prohíbe a los partidos políticos recibir aportaciones o donativos, en dinero o en especie, por sí o por terceros, así como de alguno de los poderes de la Unión, dependencias, entidades u organismos de la administración pública, organismos internacionales, etcétera. Esta prohibición, ahora también se extiende a los aspirantes, precandidatos y candidatos a cargos de elección popular. Ordena la creación de la Unidad de Fiscalización, que viene a sustituir a la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas.
Instituto Federal Electoral.
En cuanto al IFE, estipula que el Consejo General se renueve de manera escalonada y ordena que se ajusten los periodos de duración para el cargo de los consejeros electorales, con la posibilidad de la reelección del Consejero Presidente hasta por un periodo. Esta reforma fija nuevos requisitos para ser consejero electoral, poniendo énfasis en un mayor nivel de estudios, además de ampliar las vías de ingreso al Servicio Profesional Electoral, pues aparte del concurso público, ahora el personal de la rama administrativa podrá hacerlo mediante el examen de incorporación temporal, así como por cursos y prácticas. Prevé que el Consejo General integre las comisiones temporales que considere necesarias para el desempeño de sus atribuciones. Ahora la cámara baja del poder legislativo tiene un papel central en la fiscalización de los recursos del IFE, pues la Contraloría General del instituto estará coordinada con la Entidad de Fiscalización Superior de la Federación de la Cámara de Diputados, mismos que designan al Contralor General a propuesta de instituciones públicas de educación superior.
En primer lugar se incorpora la figura de las precampañas a procesos electorales federales, definiendo el concepto como el conjunto de actos que realizan los partidos políticos, sus militantes y los precandidatos a cargos de elección popular registrados por cada partido. Especifica las reglas para resolver los conflictos o diferencias entre los órganos encargados de su organización y establece que todos los partidos celebrarán sus precampañas dentro de los mismos plazos y que éstas no excederán las dos terceras partes del tiempo previsto para las campañas electorales. Prohíbe expresamente a los precandidatos realizar actos de proselitismo o difusión de propaganda previos al inicio de las precampañas. También impide la contratación de propaganda en radio y televisión, ya que sólo podrán tener acceso a través del tiempo que le corresponda al partido político que los postule. Se ponen límites a los gastos de precampaña, comprendiendo entre éstos los gastos operativos y la propaganda en diversos medios de comunicación. El nuevo COFIPE establece procedimientos específicos para la fiscalización de las precampañas a cargo de la Unidad de Fiscalización del IFE. En cuanto a las campañas electorales, se redujo su tiempo de duración dependiendo del tipo de elección. Se modificó la fórmula para determinar el tope de gastos de campaña, correspondiendo al 20% del financiamiento público de campaña establecido para todos los partidos en el año de la elección presidencial. La propaganda emitida por las instituciones y servidores públicos federales y locales se restringe, y faculta al IFE para ordenar la suspensión y el retiro inmediato de los mensajes en radio y T.V. de cualquier propaganda que realicen los partidos políticos, coaliciones y candidatos, que denigren a las instituciones y partidos contrarios o que calumnien a los individuos.
Las reformas electorales constitucionales y legales hablan de un definido proceso de desarrollo democrático en nuestro país. El demos, cada vez más consciente de su poder soberano, está dispuesto a ejercerlo. En el futuro veremos nuevos cambios porque este proceso no debe detenerse y porque todavía se tiene la necesidad de hacer ajustes jurídicos a nuestro sistema electoral. Ahora mismo, se encuentran en el Senado de la República varios proyectos de reforma política que tocan este tema;[12] sin embargo, hay que considerar un nuevo elemento que se ha introducido en los últimos años -sobre todo desde 1997- y que quiero dejar para la reflexión. Con las reformas aprobadas en el período postrevolucionario, se produjo una nueva composición del poder legislativo, integrado por un mayor número de legisladores y una variedad de partidos políticos, con ideologías diferentes. Desde 1997 el Presidente de la República -que generalmente ha sido el impulsor de un número importante de este tipo de reformas- ya no cuenta con mayoría absoluta en la Cámara de Diputados y a partir de las elecciones del 2 de julio del 2000 ya no tiene mayoría absoluta de su mismo partido en ninguna de las cámaras; consecuentemente, importantes iniciativas de reforma han quedado sin aprobarse por no haber tenido un consenso que les permitiera su realización; tal es el caso de la llamada «reforma al sector energético» o el de la denominada «reforma indígena». Algunos investigadores opinan que en el futuro inmediato se vislumbra cada vez más difícil el poder llevar a cabo reformas constitucionales.[13] Las entidades federativas también han sufrido cambios al llegar al poder gobernadores y alcaldes procedentes de varios partidos políticos. Finalmente, las legislaturas locales aumentan su peso específico y son más independientes para tomar los acuerdos necesarios para aprobar una reforma constitucional.
[1] Marván, M. (2002). Nuevos retos del sistema político mexicano. Funcionalidad de la competitividad entre los partidos políticos. Espiral. 8 (24), 65-102.
[2] Sledziewski, E. G. (1992). Se pone en tela de juicio la solución liberal. En Ory, P. (Ed.). Nueva historia de las ideas políticas. Biblioteca Mondadori, España.
[3] Montenegro, W. (2001). Introducción a las doctrinas político económicas. Breviarios Fondo de Cultura Económica. México.
[4] Sledziewski, E. G. (1992). Se pone en tela de juicio la solución liberal. En Ory, P. (Ed.). Nueva historia de las ideas políticas. Biblioteca Mondadori, España.
[5] López, R. (2009). Aplicación de la Reforma Electoral de 2007/2008 en México desde una perspectiva internacional comparada. Fundación Internacional para Sistemas Electorales. México.
[6] Diccionario de la Real Academia Española en la web, vigésima segunda edición, www.rae.es
[7] Córdova, L. (2008). La reforma electoral y el cambio político en México. En Zovatto, D. & Orozco, J. J. (Eds.). Reforma Política y Electoral en América Latina 1978-2007. Biblioteca Jurídica Virtual, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.
[8] Nájera, G. & Pliego, I. (2010). Reformas Electorales en México: evolución y pendientes. Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública. México.
[9] Córdova, L. (2008). La reforma electoral y el cambio político en México. En Zovatto, D. & Orozco, J. J. (Eds.). Reforma Política y Electoral en América Latina 1978-2007. Biblioteca Jurídica Virtual, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.
[10] Centro para el Desarrollo Democrático, Análisis comparativo de la reforma electoral constitucional y legal 2007-2008, IFE (2008), México.
[12] Senado de la República, consulta en línea www.senado.gob.mx , sección Reforma Política; Propuestas de Reforma Política.
[13] Carbonell, M. (2006). Notas sobre la Reforma Constitucional en México. Revista de la Facultad de Derecho de México.56 (245), 229-254.
Alfonso Ayala 